電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之電信運營商是否為政府信息公開的主體

電信及互聯(lián)網(wǎng)熱點之電信運營商是否為政府信息公開的主體

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二條規(guī)定，本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的、以一定形式記錄、保存的信息。第三十六條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例。因此，《政府信息公開條例》規(guī)范的是行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的信息公開活動。

電信運營商屬于企業(yè)法人，不是行政機關(guān)，據(jù)此，有一種觀點認(rèn)為電信運營商不是（政府）信息公開的主體，沒有公開相關(guān)信息的義務(wù)，且此觀點也獲得了一些司法判決的確認(rèn)。如，廣東省揭陽市中級人民法院（2014）揭中法立行終字第4號、第6號《行政裁定書》，廣東省潮州市中級人民法院（2014）潮中法立行終字第1號《行政裁定書》均認(rèn)定電信運營商不是行政機關(guān)，也不是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，因此，原告袁某訴某電信運營商的信息公開案件，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，對袁某的起訴不予受理。

盡管如此，但根據(jù)《政府信息公開條例》第三十七條的規(guī)定，即“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行”。同時，鑒于公用企業(yè)有一定的壟斷性，其提供服務(wù)過程中制作、獲取的相關(guān)信息可能與公民的生產(chǎn)、生活和學(xué)習(xí)有著密切的關(guān)系，《政府信息公開條例》雖未將電信運營商與供水、供電、供氣等企事業(yè)單位一并明確列舉為“公共企事業(yè)單位”，但是國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。”此處的“公用企業(yè)”與條例的“公共企事業(yè)單位”用語不一樣，“公用企業(yè)”是否條例中的“公共企事業(yè)單位”呢？經(jīng)查閱相關(guān)司法判例，王聚才訴中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通訊有限公司南陽市分公司不履行政府信息法定職責(zé)一案是最早有關(guān)電信運營商信息公開問題的案件。2011年8月，王聚才訴中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通訊有限公司南陽市分公司不履行政府信息法定職責(zé)一案中，河南省南陽市臥龍區(qū)人民法院認(rèn)定：根據(jù)國家工商總局《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》，認(rèn)定郵政、電訊等行業(yè)經(jīng)營者包括被告中國聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通訊有限公司南陽市分公司屬于公用企業(yè)（即公共企事業(yè)單位），應(yīng)該按照信息公開條例公開有關(guān)信息。該判決認(rèn)為國家工商總局《關(guān)于禁止企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》已界定郵政、電訊等行業(yè)經(jīng)營者屬于公用企業(yè)，而公用企業(yè)就是《政府信息公開條例》規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”。既然《政府信息公開條例》將公用企事業(yè)單位納入了政府信息公開的范圍，是政府信息公開義務(wù)的主體，那么被成文的規(guī)章明文規(guī)定為公用企業(yè)的電信運營商也就應(yīng)成為政府信息公開義務(wù)的主體。因此，我們傾向認(rèn)為、電信運營商是屬于（政府）信息公開主體的，有義務(wù)公開其提供電信服務(wù)過程中制作、獲取的信息。

此后，陸續(xù)有很多判決都認(rèn)定電信運營商屬于“公共企事業(yè)單位”范疇電信運營商是屬于條例規(guī)定的信息公開義務(wù)主體的，應(yīng)當(dāng)參照《政府信息公開條例）規(guī)定公開其提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息。如2014年8月孫某訴某電信運營商深圳分公司政府信息公開一案中，深圳市福田區(qū)人民法院認(rèn)定：被告某電信運營商深圳分公司是電子通信運營商，面向社會公眾提供電信服務(wù)，屬公共企業(yè)范疇。被告在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息應(yīng)當(dāng)參照《政府信息公開條例》的規(guī)定執(zhí)行。該判決中也未直接使用條例中“公共企事業(yè)單位”用語，而是用了“公共企業(yè)”的概念。盡管關(guān)于電信運營商企業(yè)性質(zhì)的用語不一致，但認(rèn)定電信運營商是提供社會公共服務(wù)的企業(yè)，屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的“公共企事業(yè)單位”范疇。

《政府信息公開條例》規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。從條例規(guī)定可以看出，各級人民政府以及縣級以上政府各部門都是政府信息公開義務(wù)的具體主體。各級人民政府應(yīng)包含國務(wù)院，各省、自治區(qū)人民政府，各設(shè)區(qū)市（盟）的人民政府，各縣（縣級市、區(qū)、自治縣、旗）人民政府，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府。縣級以上政府各部門則應(yīng)包含國務(wù)院各部委，各省、自治區(qū)人民政府的廳、局部門，各設(shè)區(qū)市（盟）的人民政府的處、局部門，以及各縣（縣級市、區(qū)、自治縣、旗）人民政府的局、辦、所等具體部門?！墩畔⒐_條例》也規(guī)定了不同級別政府及其部門不同的政府信息公開義務(wù)。

雖然電信運營商需要參照《政府信息公開條例》的規(guī)定履行信息公開義務(wù)但電信運營商是企業(yè)，不像政府及其部門有明確的級別劃分，也沒有明確的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)定電信運營商內(nèi)部信息公開義務(wù)的具體主體范圍。實務(wù)中，用戶即有向電信運營商的公司法人，也有向運營商下屬分支機構(gòu)申請信息公開。因此，我們認(rèn)為有必要對電信運營商內(nèi)部信息公開義務(wù)的具體主體范圍進(jìn)行探討。

如上所述，《政府信息公開條例》第三十七條規(guī)定參照條例執(zhí)行信息公開的主體是公共企事業(yè)單位。但《政府信息公開條例》或相關(guān)實施細(xì)則并沒有對“公共企事業(yè)單位”進(jìn)行具體解釋和界定，而上文提及的司法判例則直接認(rèn)定電信運營商的分公司屬于公用企業(yè)（即公共企事業(yè)單位）。

我國《企業(yè)所得稅法》中的“企業(yè)”包含企業(yè)和其他取得收入的組織（合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)不適用《企業(yè)所得稅法》）。現(xiàn)行法律法規(guī)對企業(yè)的界定很不明確、企業(yè)既可以是公司、合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)，也可以是公司的分支機構(gòu)，因此電信運營商既可以是指具有法人資格的電信公司，也可以是指電信公司設(shè)立的分支機構(gòu)。鑒于法律法規(guī)對“公用企業(yè)”規(guī)定得不明確，而信息公開義務(wù)又是可訴的具體行政行為，用戶向電信運營商的分支機構(gòu)申請信息公開的若電信運營商分支機構(gòu)不履行信息公開義務(wù)，用戶是可以直接起訴電信運營商分支機構(gòu)的。因此，我們認(rèn)為電信運營商中的具體信息公開義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)與《訴訟法》中的訴訟主體是一致的，即電信運營商中符合《訴訟法》規(guī)定能夠成為被告的主體都應(yīng)是信息公開義務(wù)的主體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第五十二條規(guī)定，法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)是屬于可以成為訴訟主體的其他組織。電信運營商中具體的信息公開主體，應(yīng)是構(gòu)成公用企業(yè)的電信運營公司以及公司依法設(shè)立并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)。具體包括：電信運營企業(yè)的集團(tuán)公司，電信運營企業(yè)的省級子公司或分公司，電信運營商的分支機構(gòu)，具體包括電信運營商依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的地市分公司、縣區(qū)級分公司以及服務(wù)廳等。